2017下半年至2019年，國家出臺一系列關于PPP模式的規(guī)范文件，中國的PPP進入了發(fā)展的分水嶺，尤其是《關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）的出臺，更是對PPP產生了重大而深遠的影響。財金〔2019〕10號文要求強化財政支出責任監(jiān)管。確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區(qū)進行風險提示，對超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫。較多地區(qū)財政承受能力已逼近警戒線，PPP模式所能承載的項目有限，面對地方財力與擬上馬項目規(guī)模嚴重不平衡的情況，越來越多地區(qū)進行項目打包，采用片區(qū)開發(fā)的運作模式。片區(qū)開發(fā)指在符合國家及地方規(guī)劃的前提下、對具有一定規(guī)模、相對成片的區(qū)域進行系統(tǒng)性改造、投資、建設、運營和維護。關鍵內容通常包括戰(zhàn)略定位、規(guī)劃設計、土地一級開發(fā)、基建公服建設、產業(yè)和內容導入、運營管理等。采用片區(qū)開發(fā)運作模式的核心是通過整體打包經營性項目和非經營性項目，使項目具有自平衡功能，并同時實現營商硬環(huán)境和軟環(huán)境的提升。
二、相關政策依據
有關片區(qū)開發(fā)政策重點內容解讀
片區(qū)開發(fā)的實施過程中，依法依規(guī)選擇好項目的運作模式是至關重要的，目前運作模式主要包括以下幾種方式：（1）政府授權的ABO：在當地政府的授權下，由開發(fā)建設主管部門將區(qū)域土地整理、基礎建設、投資促進和經濟發(fā)展等社會公共服務職能，授權和委托至成功轉型的平臺公司或社會資本方企業(yè)，并以特許經營形式加以實施，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責。（2）投資人（合作開發(fā)）+EPC模式：政府通過直接授權或以競爭性方式確定平臺公司，發(fā)起片區(qū)開發(fā)項目，平臺公司依法依規(guī)公開選擇投資人成立合資項目公司，進行片區(qū)開發(fā)的投資建設和運營。通過片區(qū)開發(fā)運作的模式，讓片區(qū)的基礎設施更加完善，從而使得該片區(qū)土地增值，通過土地出讓，財政的總收入增加。以財政增收為上限，后期給予相應的績效獎補。
四、項目策劃要點
2018年《財政部關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》明確，金融機構對于該類項目資本金的來源、融資主體本身的還款能力、項目合法合規(guī)性的審查較為嚴苛，若投融資結構設計有瑕疵，則導致融資無法落地，進而帶來整個項目的失敗。通過片區(qū)綜合開發(fā)，政府授權地方國企作為政府方代表，進行立項、招選社會投資人，由中標社會投資人承擔項目前期全部資金籌措，并以項目后期收益來平衡前期投資。其中，項目資金籌措由社會資本通過自身企業(yè)實力及資信水平籌集資金，降低了地方政府隱性債務的風險。在現行法律法規(guī)框架下，片區(qū)開發(fā)滿足合規(guī)性的要求，通過規(guī)范的運作方式，社會資本也能獲得合理投資回報，社會資本投資可預期、有回報、能持續(xù)，促進社會資本有序參與到基礎設施建設項目中來。2018年以來中央頒布了《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》、《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發(fā)<地方政府隱性債務問責辦法>的通知》等相關管理辦法，嚴控地方隱形債務風險。在傳統(tǒng)的投融資模式下，政府通過平臺公司融資進行基礎設施建設，容易出現隱形債務風險。采用片區(qū)開發(fā)模式，由項目公司負責融資，無需平臺公司承擔政府融資職能，不新增債務。考慮平臺公司對所在片區(qū)承擔的開發(fā)責任，待開發(fā)的項目數量多、投資規(guī)模大，平臺公司的資金壓力普遍較大。通過整合資源，采用片區(qū)開發(fā)運作模式，相關工作流程如下：1）將項目范圍內的建設內容進行組合，由地方政府直接授權或通過競爭性方式確定平臺公司進行合作范圍內的綜合開發(fā)；3）平臺公司與社會資本共同出資組建項目公司（SPV）；7）合作期結束后，社會資本完成財務清算后無償退出；若社會資本要求提前終止，則平臺公司按照資產評估結果進行股權回購。該模式下，片區(qū)得到整體性開發(fā)，項目資源得到整合，通過引入社會資本，既完成了基礎設施建設，提升了片區(qū)地塊價值；同時對經營性項目進行投資，一方面可以產生經濟效益，有助于項目自身的資金平衡；另一方面，通過行業(yè)發(fā)展帶動當地就業(yè)，促進地方產業(yè)的繁榮。
項目策劃應該從整體角度出發(fā)，統(tǒng)籌安排。采用片區(qū)開發(fā)“投資人+EPC”模式，通過引入社會資本，優(yōu)化融資結構；將地方政府擁有的資源、要素合法合規(guī)的策劃利用到項目中，滿足城建建設需求，實現項目自平衡，規(guī)避隱債風險。
